De discussie over asielopvang in Nederland verschuift steeds nadrukkelijker van de vraag óf gemeenten opvang moeten bieden naar de vraag wie er vervolgens wordt opgevangen. Gemeenten die weinig enthousiasme voelen voor de komst van een asielzoekerscentrum proberen steeds vaker voorwaarden te verbinden aan hun medewerking. Daarbij klinkt de wens om de opvang kleinschalig te houden, gezinnen voorrang te geven of bewoners te selecteren die volgens bestuurders beter zouden aansluiten bij de lokale gemeenschap.
In Oldebroek heeft wethouder Tom de Nooijer bijvoorbeeld aangegeven dat de gemeente bij een nieuwe poging tot asielopvang graag mensen zou zien die volgens hem cultureel dichter bij de plaatselijke bevolking staan. Hij noemt daarbij christenen als voorbeeld. Juist die uitspraak heeft de juridische discussie verder aangescherpt: mag een gemeente zelf bepalen welke asielzoekers zij wel en niet wil opvangen?
Volgens deskundigen is de speelruimte daarvoor zeer beperkt. Gemeenten kunnen onder bepaalde omstandigheden afspraken maken over de praktische inrichting van opvanglocaties, maar een selectie op basis van religie, afkomst of andere persoonlijke kenmerken ligt juridisch bijzonder gevoelig.
Oldebroek wil opvang, maar stelt voorwaarden
Oldebroek behoort momenteel tot de Nederlandse gemeenten die geen asielzoekers opvangen. Toch wil de gemeente opnieuw bekijken of er ruimte kan worden gevonden voor een opvanglocatie. De voorwaarden die daarbij vanuit de lokale politiek worden genoemd, maken duidelijk dat het draagvlak voor opvang niet vanzelfsprekend is.
Wethouder Tom de Nooijer pleit onder meer voor een kleinschalige opvanglocatie. Daarnaast vindt hij dat de bewoners van een dergelijke locatie moeten passen bij de lokale gemeenschap.
Daarbij maakte hij het onderwerp concreet door christelijke asielzoekers als voorbeeld te noemen.
Die voorkeur roept onmiddellijk een belangrijke vraag op: kan een gemeente bij de verdeling van asielzoekers daadwerkelijk zeggen dat bepaalde groepen welkom zijn en andere groepen niet?
Het antwoord daarop is volgens hoogleraar rechtssociologie en migratierecht Ashley Terlouw duidelijk. Een opvanglocatie die uitsluitend bedoeld zou zijn voor christelijke vluchtelingen zou volgens haar neerkomen op onderscheid maken op basis van religie.
Dat is juridisch problematisch, omdat religie een beschermde grond is waarop de overheid niet zomaar onderscheid mag maken.
Religie als selectiecriterium ligt juridisch gevoelig
De discussie raakt daarmee direct aan het gelijkheidsbeginsel. Artikel 1 van de Nederlandse Grondwet bepaalt dat mensen in gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld en dat discriminatie onder meer wegens godsdienst niet is toegestaan.
Dat geldt niet alleen voor de landelijke overheid. Ook gemeenten zijn aan deze grondwettelijke normen gebonden.
Terlouw wijst daarnaast op internationale verplichtingen. Ook binnen het internationale vluchtelingenrecht geldt dat vluchtelingen niet simpelweg anders behandeld mogen worden vanwege hun religieuze achtergrond.
Daarmee ontstaat een duidelijke juridische grens voor gemeenten. Een bestuurder kan vinden dat een bepaalde groep beter aansluit bij de lokale gemeenschap, maar dat betekent nog niet dat die voorkeur als officiële selectievoorwaarde mag worden gebruikt.
Dat onderscheid is belangrijk. Een gemeente kan bijvoorbeeld proberen een opvanglocatie zo in te richten dat de omgeving er zo min mogelijk overlast van ondervindt. Zij kan nadenken over de schaal, begeleiding, voorzieningen en de relatie met omwonenden. Maar dat is iets anders dan zeggen: deze religieuze groep is welkom, die andere niet.
‘De ene vluchteling meer welkom dan de andere’
Ook Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme Rabin Baldewsingh plaatst vraagtekens bij dergelijke voorkeuren. Hij is juridisch voorzichtiger en benadrukt dat uiteindelijk een rechter moet bepalen of in een concreet geval sprake is van verboden discriminatie.
Maar volgens hem is er ook een duidelijke morele dimensie.
Wanneer een gemeente expliciet zegt dat zij liever christelijke vluchtelingen opvangt, kan volgens Baldewsingh het signaal ontstaan dat de ene vluchteling meer welkom is dan de andere, uitsluitend vanwege diens geloof.
Dat maakt de kwestie groter dan alleen een discussie over regelgeving. Het gaat ook over de vraag hoe Nederland omgaat met mensen die bescherming zoeken.
Voor gemeenten die worstelen met draagvlak voor opvang is dat echter een gevoelig punt. Zij willen invloed houden op de omstandigheden waaronder opvang plaatsvindt en zoeken naar manieren om zorgen van inwoners serieus te nemen. Voor sommige lokale bestuurders kan de culturele samenstelling van een opvanglocatie onderdeel worden van die discussie.
Maar zodra die wens verandert in een formele selectie op religie of afkomst, komt de gemeente op juridisch terrein terecht waar haar mogelijkheden sterk beperkt zijn.
Niet alleen christenen: ook weerstand tegen jonge alleenstaande mannen
De discussie beperkt zich bovendien niet tot religie.
In verschillende gemeenten klinkt eveneens de wens om vooral gezinnen op te vangen en juist minder ruimte te bieden aan alleenstaande jonge mannen.
Zo heeft de gemeenteraad van Steenwijkerland laten weten liever geen alleenstaande jonge mannen te willen opvangen. In Hellendoorn is in het coalitieakkoord de voorkeur uitgesproken voor opvang van gezinnen.
De achterliggende gedachte is volgens voorstanders vaak dat gezinnen gemakkelijker onderdeel kunnen worden van een lokale gemeenschap en minder maatschappelijke spanningen zouden veroorzaken.
Tegelijkertijd sluit zo’n voorkeur niet vanzelfsprekend aan bij de werkelijkheid van de asielinstroom.
Een aanzienlijk deel van de mensen die in Nederland asiel aanvragen bestaat uit volwassen mannen. Als gemeenten uitsluitend gezinnen zouden willen opvangen, zou dat betekenen dat een aanzienlijk deel van de asielzoekers niet in aanmerking komt voor de locatie.
Daarmee ontstaat opnieuw een praktische én juridische uitdaging.
COA: gemeenten kunnen niet zomaar bewoners uitkiezen
Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, het COA, benadrukt dat er in principe geen afspraken worden gemaakt waarbij gemeenten kunnen bepalen welke specifieke bewoners wel of niet naar een locatie komen.
Volgens COA-woordvoerder Marius Schulte Nordholt is het uitgangspunt dat gemeenten niet zelf een bepaalde groep asielzoekers kunnen selecteren.
Dat is begrijpelijk vanuit de verantwoordelijkheid van het COA. Het orgaan moet immers opvang organiseren voor mensen die asiel aanvragen. Wanneer iedere gemeente afzonderlijk zou kunnen bepalen welke categorie mensen zij accepteert, zou het veel moeilijker worden om het landelijke opvangprobleem op te lossen.
Nederland kampt al langere tijd met een grote druk op de opvangcapaciteit. Een systeem waarin gemeenten bijvoorbeeld alleen gezinnen accepteren en andere groepen weigeren, kan die druk bovendien verder verschuiven naar andere opvanglocaties.
Dat is precies het probleem waar de landelijke spreiding van opvang een antwoord op moet bieden.
Toch bestaan er uitzonderingen
Dat betekent niet dat iedere opvanglocatie exact dezelfde bewonersgroep heeft.
Het COA beschikt ook over opvanglocaties die speciaal zijn ingericht voor bepaalde doelgroepen. Een duidelijk voorbeeld zijn alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Voor deze groep bestaan specifieke vormen van opvang, begeleiding en huisvesting.
In zo’n geval bepaalt de aard van de opvang automatisch welke doelgroep daar verblijft.
Ook praktische omstandigheden kunnen invloed hebben op de samenstelling van een locatie.
Een opvangvoorziening met bijvoorbeeld weinig privacy, beperkte kookmogelijkheden of een specifieke indeling kan geschikter zijn voor bepaalde groepen dan voor andere. Een locatie die beschikt over familiekamers en voorzieningen voor kinderen kan bijvoorbeeld praktischer zijn voor gezinnen.
Maar volgens het COA betekent dat niet dat een gemeente het recht krijgt om bepaalde groepen op basis van hun identiteit structureel te weigeren.
Het verschil zit dus tussen praktische geschiktheid en discriminatoire selectie.
Spreidingswet zet gemeenten verder onder druk
De discussie speelt zich af tegen de achtergrond van de Spreidingswet. Die wet is bedoeld om de opvang van asielzoekers evenwichtiger over Nederland te verdelen.
Daardoor staat een gemeente die liever helemaal geen opvang wil voor een moeilijke keuze.
Enerzijds willen lokale bestuurders rekening houden met zorgen van inwoners en invloed houden op de schaal en inrichting van een opvanglocatie. Anderzijds kan de landelijke overheid gemeenten aanspreken wanneer zij onvoldoende bijdragen aan de opvang.
Daarmee neemt de druk op zogenoemde weigergemeenten toe.
Minister van Asiel en Migratie Bart van den Brink spreekt gemeenten die nog geen opvang realiseren regelmatig aan. Wanneer gemeenten structureel niet meewerken, kan de landelijke overheid uiteindelijk verdergaande stappen zetten.
Voor lokale bestuurders maakt dat de zoektocht naar voorwaarden aantrekkelijker. Als volledige weigering steeds moeilijker wordt, proberen zij invloed te krijgen op de manier waarop opvang wordt georganiseerd.
Maar ook daar zijn grenzen aan.
Waar ligt de grens tussen lokale inspraak en discriminatie?
De kern van de discussie is uiteindelijk eenvoudig te formuleren: hoeveel zeggenschap moet een gemeente hebben over de mensen die op haar grondgebied worden opgevangen?
Lokale overheden hebben uiteraard belangen. Zij moeten rekening houden met veiligheid, openbare orde, beschikbare voorzieningen, scholen, zorg, woningdruk en het draagvlak onder inwoners.
Het is daarom niet vreemd dat gemeenten willen meepraten over de omvang en inrichting van opvang.
Maar zodra persoonlijke kenmerken zoals religie als voorwaarde worden gebruikt, ontstaat een fundamenteel ander vraagstuk.
Een gemeente zou bijvoorbeeld kunnen zeggen dat zij een opvanglocatie van maximaal een bepaald aantal bewoners wil, dat er voldoende begeleiding moet zijn en dat er afspraken moeten worden gemaakt over veiligheid en leefbaarheid.
Maar een eis als ‘alleen christelijke asielzoekers’ gaat veel verder.
Ook de voorkeur voor gezinnen is niet automatisch vrij van juridische beperkingen. Wanneer een gemeente structureel andere groepen uitsluit zonder wettelijke basis, kan ook dat tot juridische problemen leiden.
De spanning tussen lokaal draagvlak en landelijke verantwoordelijkheid
De kwestie in Oldebroek laat daarmee een bredere spanning zien die in Nederland steeds zichtbaarder wordt.
Aan de ene kant staan gemeenten die zeggen: als wij opvang moeten organiseren, willen we daar ook iets over te zeggen hebben.
Aan de andere kant staat de landelijke overheid die probeert te voorkomen dat iedere gemeente uitsluitend de groepen opvangt die zij zelf het meest wenselijk vindt.
Daaronder ligt een praktisch probleem. Nederland moet opvangcapaciteit verdelen over verschillende gemeenten, terwijl het aantal beschikbare plekken en het maatschappelijke draagvlak niet onbeperkt zijn.
Wanneer sommige gemeenten alleen gezinnen willen opvangen, kunnen andere gemeenten uiteindelijk met een groter aandeel alleenstaande mannen worden geconfronteerd. Dat kan de verdeling juist ongelijker maken.
Hetzelfde geldt voor religieuze selectie. Wanneer bepaalde gemeenten alleen mensen uit een specifieke religieuze groep zouden accepteren, zou de landelijke opvangorganisatie met steeds meer beperkingen worden geconfronteerd.
Een discussie die waarschijnlijk nog lang blijft voortduren
De uitspraken uit Oldebroek laten zien dat het debat over asielopvang een nieuwe fase ingaat.
Het gaat niet meer uitsluitend om de vraag ‘komt er een AZC of niet?’, maar steeds vaker om de vraag ‘wie komt er in dat AZC?’
Voor gemeenten is dat een manier om tegemoet te komen aan lokale zorgen. Voor het COA en deskundigen vormt het tegelijkertijd een waarschuwing: de opvang van asielzoekers kan niet onbeperkt worden ingericht als een systeem waarin gemeenten hun eigen voorkeuren voor religie, afkomst of gezinssamenstelling bepalen.
Juridisch lijkt vooral een selectie op basis van geloof bijzonder moeilijk verdedigbaar. De overheid moet gelijke gevallen in beginsel gelijk behandelen en mag niet zonder rechtvaardiging onderscheid maken.
De komende tijd zal daarom vooral duidelijk moeten worden hoeveel ruimte gemeenten daadwerkelijk krijgen om hun eigen voorwaarden te stellen. De politieke wens om meer lokale zeggenschap lijkt sterk te zijn, maar de juridische ruimte blijft beperkt.
En precies daar ligt de kern van het conflict: gemeenten willen meer controle over wie zij opvangen, terwijl het landelijke opvangsysteem juist vraagt om een eerlijke verdeling van alle asielzoekers.
De vraag is daarmee niet alleen welke groepen gemeenten het liefst ontvangen. De veel belangrijkere vraag is of Nederland een systeem kan creëren waarin zowel lokale zorgen als het principe van gelijke behandeling overeind blijven.
